人工智能的發展，使無人機的功能性得到極大提升，無人機實際上更像是能夠飛行的機器人。具備自主決策的無人機的出現，使得諸多新型風險出現。而簡單地將傳統航空的管理制度套用於無人機之上，也會阻礙科技進步。我們當前關於無人機的分類存在嚴重缺陷，應再行研究無人機的分類標准。

借助於人工智能的發展，無人機的功能性得到極大提升。與其說它是航空器，實際上更像是能夠飛行的機器人。因此，“無人機系統”的概念應運而生。對比“無人機”概念，“無人機系統”更加強調了無人機自有功能以及其在人為操作下的功能，這是無人機的法律監管所要思考的。

人工智能時代與無人機

美國在2012年的《聯邦航空局現代化與改革法》將無人機定義為不存在人在機上或機內進行操控可能性的航空器。歐盟在《對無人機監管的“標准”委員會規則》中將無人機定義為在運行設計以及實際運行中沒有駕駛員在機上的航空器。中國民航局發布《輕小無人機運行規范(試行)》中，無人機是指由控制站管理(包括遠程操縱或自主飛行)的航空器，也稱遠程駕駛航空器。這一定義實際上沿用了2013年《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》的定義。

一言以蔽之，這種無人機定義的核心指向了無人機對比其他航空器的科技進步在於，在不影響航空器正常運行的情況下可以將駕駛員與航空器相分離這一技術特點。

目前，我們在查閱美國無人機監管相關規則的時候，經常遇見的詞匯是“無人機系統”，而不是“無人機”。因此，關於無人機，我們更為重要的是，要獲知其行為的可涉及范圍。

無人機的傳統風險及應對

雖然身處於人工智能時代，但是無人機仍然具備航空器的特征，這也意味著其同樣具有傳統風險。

無人機的適航管理

無人機作為航空器的一種，或者說作為產品的一種，需要保証在生產制造環節的質量能夠達到安全標准(初始適航)，以及在運行過程中保証其安全狀態(持續適航)，二者形成了對航空器的適航管理。

輕小型無人機的制造成本以及技術並不復雜，以常見的四旋翼輕小型無人機為例，其主要部件為單片機，成本隻有幾十元人民幣，並且多附有教程。與此同時也意味著並非隻有具有資質的廠商可以生產無人機，私人完全可以購買相應的材料在短時間內制造出相應的航空器，這就使得無人機的產品質量得不到相應的監管，造成風險隱患。

在實踐中，中國民航局、美國聯邦航空局等相關機構都會發布適航指令，我國收到外國以及區域適航指令后，轉換后作為附件列入《民用航空器適航指令規定》，從而保証了航空器監管的及時性與持續性。但是面對種類龐雜的無人機，即使對所有的無人機都進行傳統的適航管理，發布適航指令，如何將這些適航指令有效地傳遞給無人機所有者或者使用者，以及無人機所有者或者使用者是否能夠有效地理解運用適航指令，仍然是難以克服的困難。

目前，我國對無人機適航監管基本上遵循有人通用航空器的規則進行，中國民航局在2009年《關於民用無人機管理有關問題的暫行規定》中要求任何民用無人機在“飛行前”都應當參照《民用航空產品和零部件適航証件的頒發與管理程序》向地區管理局申請特許飛行証。因此，在適航領域，我國民用無人機需要臨時登記証和特許飛行証。

空域使用許可與空域優化使用

空域是為航空活動而劃定的空氣空間。空域關系到無人機的實際運行，如果沒有足夠的空域，那就意味著無人機無法進行航空活動。目前，基於領空主權原則，各國對本國空域進行管理。根據我國《民用航空法》和《民用航空使用空域辦法》的規定，我國的空域管理總體由空軍負責，民用航空的班期飛行，按照規定的航路、航線和班期時刻表進行﹔民用航空的不定期運輸飛行，由國務院民用航空主管部門批准，報中國人民解放軍空軍備案﹔涉及其他航空管理部門的，還應當報其他航空管理部門備案。

根據《民用航空使用空域辦法》，民航所負責的航路航線以及機場周圍的空域的許可納入到由中國民用航空局空中交通管理局負責。由於中國民用航空局空中交通管理局的屬性為事業單位，因此可以劃歸到“法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織”之中。但是，負責其他空域管理的軍隊，是否可以成為行政許可適格的管理主體呢?

傳統意義上而言，軍隊並不是行政主體。但是判斷行政機關的標准並非是單一的，判斷依據在於軍隊所實施的行為，如果軍隊所實施的行為為管理公共事務職能，則可以認定為具有管理公共事務職能的組織。

目前我國的空域大致劃分為了軍用空域與民用空域，這種劃分方法所重點關注的是用途。這相當於按照政府用車、軍用車輛、民用車輛劃分出不同的車道，且一般不能混用，這樣的資源配置方式，顯然使得大部分空域的功能並沒有完全發揮出來，應當建立以情境為劃分依據的空域管理制度。進入到無人機系統時代，航空器的功能從單一走向多元，其任務可以在瞬間發生轉換，如果仍然採取固有的管理方式，必然將會阻礙我國已經取得的無人機系統發展的先機。

因此，最優效率的空域劃分方式應當是統一將各類航空器按照緊急程度的不同，分為一般情境、非正常情境以及緊急情境。在一般情境下，包括無人機系統在內的各類航空器均需要遵守統一的空中交通規則，在這種情況下，航空器並不應當由於其屬性而享有特殊的規則。如果空域資源充裕，我們完全可以繼續按照航空器屬性的方式來進行空域劃分。但是目前我國空域資源緊張，如果需要充分挖掘空域潛力，就需要拋棄屬性劃分方法，而轉型為情景劃分。非正常情境與緊急情境下，不同航空器可以按照其所需要行為的目的以及保障需求來遵守特殊的空中交通規則。

這種劃分方法的優勢在於，首先細分了航空活動的緊急程度，特別是糾正了我國將一切軍用航空活動都需要進行優先保障的傳統觀點。實際上，例如軍用航空器進行一般性的轉場飛行，並不具有緊急性，因此應當遵守一般規則，這就使得空域資源變得有效率﹔其次，統一的規則避免了民用航空器、國家航空器、軍用航空器之間在實現軍民融合發展過程中所可能遇到規則不同的情況，最大程度保障了轉化的順暢。

無人機的新型風險及應對

人工智能時代，無人機的功能大大增強，特別是具備自主決策的無人機的出現，使得諸多新型風險出現。

以功能性為標准的無人機分類

《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》按照重量、高度、飛行速度等標准將無人機分為了微型、輕型、小型、中型、大型，並且在諸多方面給予微型、輕型、小型無人機以管理制度豁免。誠然，微型無人機在重量、高度、飛行速度對於生命與財產安全方面的影響的確要小於其它類型的無人機，但是，不可避免的是微型、輕型無人機有可能搭載相應設備，從而具備強大的功能。因此，當前的分類存在嚴重缺陷。無人機作為航空器，顯然在重量、高度、飛行速度等方面存在風險，但是更大的風險則是來自於功能性。特別是功能廣泛的無人機，在造福人類的同時，被濫用的可能性也極大。所以，應該再行進行功能固化的無人機與功能非固化的無人機的分類，以此為標准，結合重量、高度、飛行速度，再行考慮相應的豁免。

就功能性而言，無人機既可以從事國家任務或軍事任務，也可以進行民用任務，包括客、貨、郵運輸的運輸航空活動，也可以從事作業飛行的通用航空活動，這就意味著當前關於民用航空的行政許可是適用於無人機的。但是考慮到無人機尚處於發展過程中，簡單地將傳統航空的管理制度套用於無人機之上，有可能會阻礙科技進步，因此，未來應當考慮以條文暫停適用的形式，給予無人機相應的行政許可豁免。

無人機侵害行為的責任分配

從目前我國無人機的發展來看，輕小型無人機往往由玻璃纖維或者工業塑料制成，並且電子信號設備設施並沒有像有人機一樣完備，加之目前的有效監控系統往往針對陸地(例如主干道路上的監控攝像頭)，因此難以進行有效探測與預警﹔加之無人機的數量之龐大，取証非常困難，遠遠超過了目前民航監察員以及相關執法力量的能力范圍。

無論是我國的《民用航空法》還是相關國際公約的討論中，對“航空器(Aircraft)”和“航空行為(Aviation behavior)”都存在概念的混淆使用。例如在《芝加哥公約》第三條“Civil and state aircraft”中，採用了“Aircraft used in military，customs and police services shall be deemed to be state aircraft”的定義方式。實際上對於“……used in military，customs and police services……”討論的內涵是“航空行為”，但是卻採用諸如state aircraft的“航空器”進行概念化處理，使得“物”與“行為”發生了錯位。因此在實踐中就出現了針對“無人機”而不是“無人機行為”的監管，實際上無人機的功能本質上並沒有好壞之分，關鍵在於操控者的意圖。

人工智能時代無人機具有自主決策功能，因此在發生事故的時候，不能將責任簡單歸結於操控者，而是需要結合自主決策對於事故發生的影響程度來進行分析。特別是由於自主決策而發生的事故，應當以產品質量責任論。