美国当地时间12月14日，联邦通信委员会（FCC）举行会议，就是否废除2015年奥巴马政府时期制定的网络中立法规进行了公开投票，最终FCC以3比2的投票通过了废除决定。此举在美国引起轩然大波。因为这一事件不仅是美国互联网公司和电信运营商之间势力的此消彼长，美国监管机构在“网络中立”管制态度上的逆转也引发了全球对电信和互联网监管的再思考。那么“网络中立”的来龙去脉究竟如何？对行业未来发展又将产生怎样的影响？

网络中立的来龙去脉

“网络中立”，肇始于美国在上世纪30年代，原本是出于保护小型电信运营商的需要。美国《1934年通信法》规定，任何电话公司不得阻碍接通非本公司用户的电话。1996年，美国再次修订《电信法》，将网络中立的概念自动延伸扩展至网络运营商均不得对来自非本公司用户的数据，如邮件、视频等设限。

美国《1934年通信法》和《1996年电信法》都对电信业务进行了分类：“第一类（Title I）”-信息服务，和“第二类（Title II）”-通信服务。顾名思义，“Title I”-信息服务是提供各种信息，如传统的增值信息服务到新型的互联网信息服务；“Title II”-通信服务则是指基础通信功能，如传统的语音通信业务。

此后，互联网的发源地美国，对网络中立政策进行了最早的探索和尝试，也成为网络中立争论最激烈的战场。

自2014年以来，FCC在网络中立管制理念上几度大变，用云谲波诡来形容似乎也不为过。

FCC此前曾经制定过一版“网络中立指令”并于2011年8月实施，但实施一周后，美国大型电信运营商Verizon公司就将该指令连同FCC一并告上法庭，要求判决《开放互联网指令》无效。2014年1月15日，美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了《开放互联网指令》。判决称，尽管FCC证明了其有权对宽带业务进行监管，但是宽带服务提供商并非“公共运营商”，而FCC未能证明其“非屏蔽”和“非不合理歧视”原则未对宽带运营商规制过严。

这可以说是美国网络中立指令实施以来，美国传统电信运营商在相关诉讼中的首次胜利，也直接左右了2014年上半年FCC制定的新版网络中立法规草案。2014年5月15日，FCC以3比2的投票结果通过了新版网络中立法规。FCC在新版网络中立法规中建议遵循三大原则：一是所有的ISP必须对流量管理做到透明，二是合法的内容不能受到屏蔽，三是ISP不得在违背商业原则的情况下损害互联网（包括利用附属机构区别对待流量）。根据该草案，拥有宽带基础设施的服务商（如AT&T等）有望据此向使用其网络的内容服务商收取费用。

2014年11月，时任美国总统奥巴马的一番表态再次改变了美国网络中立的管制走向。奥巴马敦促FCC禁止设立互联网“快车道”，并将宽带服务重新定义为公共服务。

2015年2月26日，FCC投票通过了最新版“网络中立”管制方案（《开放互联网法令》），被称为迄今最严格的“网络中立”方案。新规则主要由三大原则组成：“不得屏蔽，不得限制，不得提供有偿的差异化接入服务”。

不能屏蔽：宽带服务提供商不可以屏蔽任何合法的内容、应用、服务和设备；不能限制：宽带服务提供商不可以降低或者减慢合法的互联网数据传输以及相关的应用、服务和设备访问；不允许付费优先：宽带服务提供商不可以主动划分数据传输的优先等级并以此获益，换句话说就是没有数据传输的“付费快车道”。

《开放互联网法令》的三大原则是美国对互联网接入服务开始强力掌控式监管的具体体现。其典型标志，就是把互联网接入服务归类于“第二类（Title II）”通信服务。

网络中立在全球

查询“网络中立”的定义不难发现，目前，全球并没有一个明确的定义。这是由于各国对网络中立的解读和实现路径都不尽相同。

2008年8月，智利通过了一项保证网络中立的法案，成为世界上第一个批准网络中立法的国家。此后，陆续有国家对网络中立进行了立法规范，但到目前为止，并未形成对网络中立监管的统一标准。

在不同国家，网络中立规定的严格程度也有所不同。智利禁止任何形式的流量歧视，而另一些国家则允许某些例外。例如，在斯洛文尼亚，网络运营商可以屏蔽垃圾信息，或是以避免网络拥堵和安全问题为由来控制流量。挪威选择了“合作管理”的模式，而不是制定新法律。挪威监管部门发布指导原则，而各利益相关方可以进行讨论，以做出各种调整。

相比于美国的摇摆，欧盟虽然已经以法律形式确立了“网络中立”政策，但规则内涵与美国的相比更宽松，允许互联网接入服务商提供优化处理等服务，同时放任了在一定条件下创设“快车道”、订立“零费率”协议等潜在的法律规避行为。

2015年10月27日，欧洲议会投票通过了欧盟理事会一项有关确立互联网接入服务的“网络中立”原则的提案，这个投票结果意味着“网络中立”原则已在欧盟层面以法律形式确立。

2016年4月30日，欧盟《单一电信市场条例》（以下称“条例”）正式施行，其中所包含的网络中立条款要求网络接入商（ISPs）秉持“透明、非歧视、合理”三项原则，在提供接入业务时，持中立立场，对合法内容、应用、服务、设备一视同仁。但欧盟的“网络中立”规定相对更为宽松。允许ISPs依照服务质量的高低进行额外收费，为那些确实需要更高质量等级的“特定服务”（网络医疗、网络视频等等）提供更好的网络接入服务；ISPs可以按照法庭令的要求对内容进行封堵，以辅助司法机构的命令执行；在网络阻塞时，采取技术手段进行流量调控；对恶意网络攻击进行回应；在其他法律有额外规定的情况下遵照执行等等。

事实上，在当时的欧盟内部，各成员国也未统一立场。意大利倾向于维护大型电信公司的利益，认为只有运营商实现盈利，网络才能得到升级。英国则希望进行自我监管。而荷兰则一贯对“网络中立”持强硬态度。早在2012年6月，荷兰通过了《电信法（修正案）》，其中第7.4a条为新增的“网络中立”条文。该条文规定，“提供互联网接入业务的公共电子通信网络提供商，以及专门的互联网接入业务提供商，不得对互联网业务或应用进行封堵，或者降低其业务或应用的速度（限流）”。荷兰的中立原则明确适用于“公共互联网之上的业务或者应用”，对于那些不是通过公共互联网的，例如通过ISP封闭网络的业务和应用，如IPTV、数据密集型云计算、电信医疗业务等，则明确排除在网络中立规制范围之外。

后“网络中立”时代

FCC的投票结果并不意味着网络中立规定会立刻被废止。反对者们已经在酝酿就此提起法律诉讼，纽约司法部部长施奈德曼（Eric Schneiderman）已宣布将领导一个有多州参与的诉讼。还有一些人希望国会能够推翻FCC的决定。

不过，此番美国政府对“网络中立”政策的改革只是其对电信监管方向调整的一部分。1月20日，特朗普正式就任美国总统。2月3日，FCC新任主席阿基特·帕伊宣布，撤销此前判定运营商“零费率”服务违反网络中立规定的报告，同时撤销所有针对“零费率”服务的调查。这是特朗普政府针对2015版“网络中立”法规发起的首次挑战。此后，在今年8月，FCC又公布了的新“宽带网络”标准提案公告将现行的下行速率25Mbps、上行速率3Mbps的宽带标准，下调到下行速率10Mbps、上行速率1Mbps。

此次废除“网络中立”投票，FCC主席安杰特·帕伊在决议中表示，需要提供新动力鼓励宽带投资，满足日益增长的互联网消费需求。“重新回到轻监管框架，可以造福消费者，鼓励竞争。（此举）更给宽带服务商带来更多激励，（促使他们）修建网络，尤其是在网络未覆盖地区，和升级网络到GB级别以及下一代5G网络。”简而言之，未来互联网会更加自由和公开。

FCC当天发表声明说，奥巴马政府2015年推出的“网络中立”规定对互联网实施“严厉的、公共事业式的监管”，“减少了网络服务提供商在网络方面的投资，并阻碍了主要为乡村消费者服务的小型网络服务提供商的创新行为”。声明同时表示，宽带上网将重新归类为“信息服务”，而移动宽带上网将重新归类为“私人移动服务”，不再被当作公共事业。

不管“网络中立”最终去向如何，都是美国电信监管转向轻管制的信号。可以预见的是，随着管制政策的调整，美国电信基础设施建设将迎来一波新的发展。

今后，宽带接入提供商可以通过向互联网巨头收取“买路钱”。而Verizon、AT&T等电信运营商近年来在内容领域的布局也将迎来收获时节。近两年，Verizon先后斥资44亿美元和48亿美元收购AOL和雅虎；AT&T则斥资485亿美元收购DirecTV，推出流媒体电视服务DirecTV Now。

这些都将给网络运营商带来更多投资动力，促进美国网络基础设施的进一步普及和升级。