站在2014年的年尾，我们可以说，中国停滞多年的电信行业改革，已经重启，貌似是无可争辩的事实。但是改革的目标和方向还是有点模糊，也存在诸多的不确定性。

顶层设计重启：目标依然不清晰

新一届政府在经济事项上主要的思路已经转变为市场在资源配置中起决定性作用和基础作用，并真正的下决心给予民间资本国民待遇。

在此背景下，电信行业的改革在制度设计层面进入新的高度。

在资本层面，标志性的制度设计是向民间资本放开移动转售业务，即俗称的虚拟运营商。自从2013年12月份发放第一批试点许可之后，已经有至少26家企业拿到了移动化转售业务牌照。

按照工信部的思路，民间资本进入移动转售业务，主要目的之一是激发市场活力，同时并不希望看到价格战等低水平的行业竞争。

在政策管制层面，取消和下方电信资费的审批制度，终结早已经名存实亡的电信价格管制，尽管象征意义大于实际意义，却也看做是行业主管部门与时俱进的举动。

在行业组织架构层面，争议中前行的国家铁塔公司据说在2014年第三季度即将挂牌成立，这可以看做电信行业在回应重复建设，寻求更有效率的运营的举动。

TD-LTE牌照与FDD-LTE牌照分时段的方法，则让牌照管制在行业改革中的话语权降低。

同时，中国电信进入不断启动的混合所有制改革，则也同样可以看做垄断部门向民间资本伸出的橄榄枝。

我们可以看到，在资本运营、行业管制、行业组织治理架构三个层面，中国的电信行业正在开启新的一轮顶层设计。与此前的行业改革不同，是轮改革的目标诉求更加复杂和多元。

从试图回应的重大改革的问题上，就至少包含三个：

第一：宏观层面：民间资本在垄断经济部门的地位和作用？

第二：中观层面：国家重大自主创新保护与平衡的行业结构的关系？

第三：微观层面：横向和纵向的企业组织价值链整合与重构与行业整体运营效率的关系？

而这三个问题看似独立，实际却又互为前提因果，相互制肘。

不过在具体讨论顶层设计制度之前，或许先看看2014年上半年的行业格局，对我们理解这种复杂性有更好的帮助。

行业格局：我们正在重回2G时代吗？

在过去的半年，单纯从用户数增长这一指标来看，很多人很容易得出结论：中国电信行业正在重回一家垄断，在用户、技术、品牌、利润等各方面，处于全盘主导的状态。

按照中国电信刚刚公布的数字，2014年5月，其当月移动用户再度流失95万，总数降至1.8122亿户，2014年1月至5月份移动用户累计净减436万户；3G用户数仅新增98万，累计达1.0595亿。

中国联通对外公布的2014年5月份运营数据显示其移动用户新增270.3万；而中国移动单单4G用户数就新增331.1万，累计达810.9万户；3G新增速度放缓，也达到了431万。

在新增用户市场，导致中国电信持续流失的原因复杂，按照官方说法是竞争对手推出LTE服务以及营销力度加大所致。

但是在本质上，中国电信的移动用户规模始终偏小，以及在终端价格和品类丰富度上的缺失，是造成中国电信在4G到来之际，造成用户负增长的关键。

在这一点上，中国联通面临的来自中国移动的压力显然小得多，一方面在网络上中国联通42M网络已经在全国初具规模，尤其是终端上还保持着对客户的惯性吸引力，所以在上半年中国联通短暂用户增长之后又反弹到正常水平。

但是随着中国移动不遗余力的推动4G终端价格下降，以及可以预见的覆盖日趋完善的网络，在新增用户市场，重回中国移动全方位的优势主导格局的趋势，已经非常明朗。

在此背景下，业内多有人士开始呼吁给予中国电信和中国联通FDD-LTE的牌照，以遏制其竞争优势不断损耗殆尽的趋势。同时中国电信和中国联通的高管也公开表态强调FDD的重要性。

看上去中国电信行业的改革又陷入老的怪圈子：运营商把所有发展的希望寄托于一张牌照，并以此作为评判管制部门是否公平与支持自己的重要依据。并把新的牌照视为自己能够超越竞争对手的关键。

令人惋惜的是，至少在中国的电信改革发展历史上，这个结论从来没有，恐怕将来也不会，能够成立。

在TDD制式的牌照发放半年之后，FDD制式持续成为行业热点，背后的真正原因在于，受制于行业管制和运行现有的制度约束，在电信行业内部已经无法找到，可以平衡不同运营商发展的工具。

从这个角度看，强势重启的电信行业顶层设计，或许有积极的价值和意义。

重大关切：新的制度设计能否实现多目标平衡？

从重要程度来说，移动转售业务、国家铁塔公司、单边4G牌照、混合所有制，是关键性的四项新改革措施。

在经济组成成分上来说，除了单边4G牌照之外，剩下的移动转售业务等三项制度，都含有引入非国有资本的成分，因此公众有充分的理由认为，落实民间资本进入垄断行业，给予民间资本的国民待遇是本轮电信改革的主要政策目标之一。

激进的中国电信在上半年动作频频。

不单专门成立了资本运营部，还公开宣布2014年旗下的天翼创投公司将完成6个新增项目公司化股权投资，孵化项目和初创公司将引入外来资本，并引入外部项目，与社会公司联合孵化。

这是电信运营商首次在资本运营层面开拓新领域发展新业务的尝试。与谋求通过资本运作关联主营业务不同，中国电信在混合所有制改革的大背景下，更多的把目光投向了移动社交业务、联网业务以及信息服务业务。

其目的非常明显，即借助民间资本的灵活的体制，突破自身的制度障碍，寻找新的增长点。

对于整个电信行业来说，日趋见顶的增长空间和沉淀下来的巨额现金流来说，在行业投资管理体制上的突破，是一个巨大的利好。从某种程度上，还可以减少行业内的竞争激烈程度。

对于民间资本来说，进入垄断行业的重要目的则是分享已经被国有资本享受了多年的垄断政策红利。

所以事情恐怕并非看上去那么简单。

尽管行业主管部门不希望虚拟运营商打价格战冲击基础运营商，但是对于资费价格关注，以及在虚拟运营商和基础运营商之间的争吵却始终没有停止。

当满腔期望意欲分享垄断政策红利的民间资本突然发现进入的是一个竞争的红海，他们的创新积极性是否还能保持和继续呢？

答案恐怕并不乐观。

最初的政策目标是否还能达成，就会增添很多的不确定性。但是分享垄断政策红利的制度设计也并非没有。

争议中的国家铁塔公司就被业内很多人士视为典型案例。

尽管围绕铁塔公司的很多细节还不明朗，但是三大运营商加上民间资本的资本组成结构早已公诸天下。

由于在无线网络的建设中，铁塔这一部分投资巨大，且是关键的网络基础资源，如果由一家公司统一建设和运维，将形成高度的垄断性，以至于很多人视国家铁塔公司的成立是重回大一统电信垄断时代的前奏。

问题来源于，市场的常识告诉我们，能够分享垄断政策红利的任何资本、组织、个人，其提高运营效率降低成本，从而不断降低服务价格的事情很少自然而然的、自动自发的发生。即，现有运营商是否会面临新的分食者，而非共同做大蛋糕者？

移动转售和国家铁塔公司，可以视为对民间资本进行不同激励的制度设计方案。只不过一个是在行业的业务层，一个是处在行业的底层。

在这样的制度设计之下，行业的基础资源是否会变得更加集中和垄断——并最终趋向与国家网络公司？恐怕也并非不可能。

在业务层面，形成充分竞争的格局，全部虚拟运营商化，现在的移动转售试点，也给了这样的选项。

至于单边4G牌照，则既有可能进一步加速行业内的不均衡。但是从发展和增长的角度，这恐怕已经不是令人值得担忧的事情。

竞争对手的转移，尤其是来自互联网的竞争和替代，或许需要电信行业的顶层设计有更宏大的视野。

结束语：重新定义行业变革的目标

在过去的改革中，发展、增长、利润始终是制度设计者最为关切的目标。但是问题是一个行业是否能够永远不变的持续的发展和增长？答案显然并非那么肯定。在移动互联网的时代来临之际，电信行业作为国民经济的基础部门，回归公益、关注起公共性的部分，担负起为其他经济部门更多的做贡献的义务，而非谋求银行里不断增长的存款，恐怕也是自然垄断产业共同的改革目标归宿。