特朗普正式上任一段时间，个人风格已向世人展现，其所在共和党阵营的执政倾向亦有初步信号，加之通信业执政班底的交接基本结束，某种程度上看，决定特朗普时期信息通信领域一部分制度未来走向的脉络已经隐隐浮现。基于此，本文拟从行业角度，对美国重点制度的未来走向进行简要分析。

一、趋势的三种走向

预计在特朗普时期，与信息通信行业有关的历史大分流会呈现三个方向。

其一，部分制度改弦更张，甚至反转，特朗普的上台成为大变革的楚河汉界。这些受到牵连的制度具有共同特征，比如，原本就争议强烈，支持和反对阵营势均力敌，制度向左或向右长期在两可之间徘徊，并且，较大可能牵涉党争。比如，FCC网络中立政策、“宽带互联网接入业务（BIAS）”的立法分类。

其二，部分制度会在变革中承袭、微调或者加强，奥巴马执政期所建立的种种规矩，不会成为特朗普当局的前尘影事。执政八年，奥巴马为特朗普留下了丰厚的政治遗产，一些核心制度经历时间洗礼和事件打磨，目前已经精致完善，一些为了应对新时代、新环境的立法，比如2016年《网络安全法案》、《国防授权法案》、《美国自由法案》，加之此前的《外国情报监控法案》、《爱国者法案》、《外商投资与国家安全法案》等等，将从网络空间安全、通信监控、外商投资美国通信业、打击恐怖主义（反恐行动中通信行业的辅助职责）等方面形成整体势能，延续美国信息通信产业的强悍优势。

其三，另有一部分制度，与总统并无多大关系，主要是牵涉国运的制度性安排，这些制度单靠人力或者某一届政府根本无力撼动。比如，国防部的网络空间军事化战略；情报执法机构的网络监控等等。

二、影响制度的人为因素

第一，特朗普的个人好恶，以及他自己的价值观。对于成长在美国“婴儿潮”时期的特朗普，其个人所持浓厚的民粹主义倾向已被世人所见，反对全球化、退出TPP，“美国优先”、“买美国货、雇佣美国工人”……等等，这些理念都会对信息通信行业产生直接影响。

第二，特朗普身后的共和党。美国两党历来两种风格，与民主党更多的代表中产阶级利益不同，共和党作风老派，代表大资本家利益，倾向石油、电信、化工、地产等传统行业，因此，至少从理论上，传统电信行业会获得利好。

第三，被特朗普任命的通信监管机构主要官员的执政倾向。2017年1月20日，一直主张对电信运营商严格监管的联邦通信委员会（FCC）主席汤姆·惠勒（Tom Wheeler）卸任，特朗普随即提名阿基特·帕伊（Ajit Pai）为新任FCC主席。据公开资料显示，新主席具有电信运营商背景，是资深共和党人，也是前任主席多个重大政策的反对者，经常在FCC内部投票环节与前主席戈伐相向。

三、具体制度层面的可能影响

第一，联邦通信委员会《网络开放条例》或失效，网络中立甚至反转，电信运营商迎来利好。

网络中立是引发电信和互联网两大产业矛盾丛生的关节点之一。2015年2月，在奥巴马、互联网巨头和民主党的鼎力支持下，规定网络中立政策的《网络开放条例》在FCC内部以3:2的投票结果通过，《条例》规定的网络中立三原则（禁止封堵、禁止流量调控、禁止付费优先）招致全美电信运营商集体反对。时任FCC委员的阿基特·帕伊向网络中立投了反对票，并将意见附档留存，之后又在《纽约时报》撰文，称“网络中立时日无多，存活期限正在倒数”、“国会和联邦法律从未授权给FCC出台中立法律”。与阿基特·帕伊不谋而合，彼时还是房地产开放商的特朗普也发表推文，反对网络中立，认为“网络中立是一种攻击行径，是奥巴马采取的自上而下的权谋”。

2017年2月3日，阿基特·帕伊上任仅10天，FCC宣布终止对AT&T、Verizon、Comcast等电信运营商的调查，此前，这些企业曾因向消费者提供“免流量观看媒体电视和电影”等业务而被质疑违反网络中立法律。业界认为，终止调查只是阿基特·帕伊给电信运营商的“开箱礼”，预计FCC会对运营商持续松绑，电信行业“轻手管制”的新时代已经开启。未来，废除《网络开放条例》，宣布网络中立失效，将宽带互联网接入业务（BIAS）由“电信业务”重新划归“信息业务”，电信企业可以对自家网络流量进行调控等等，都是预期利好。

第二，信息通信业外商投资遇冷，美国外商投资委员会、参议院司法委员会反垄断审查小组将实权聚集，稳固崛起。

2017年1月，白宫发布《确保美国在半导体行业长期领先地位》报告，其中认为，美国半导体产业持续增长乏力，中国半导体产业的发展已经威胁到美国的产业竞争力和国家安全，为此，美国应当采取遏制措施。半导体报告是美国信息通信行业发展现状和未来应对方向选择的一个侧影。特朗普时期，在“购买美国货、雇佣美国工人”等一应美国优先论的引导下，如果美国通信行业持续疲软，美国将继续从全球化、其他竞争国身上找原因和找解决办法。

未来，美国外商投资委员会（CFIUS）、参议院司法委员会反垄断审查小组等机构将在通信产业外商投资审查中发挥实质性作用。以CFIUS为例，一方面，预计审查风格会越来越灵活，在“关键资源”、“关键行业”、“受外国控制”、“国家安全”等目前还没有被明确定义的词汇上做文章，审查依据将越来越不囿于《外商投资和国家安全法案》所规定的教条。另一方面，美国也可能联合盟友国，在更大的地域范围提升影响力，对可能损害美国产业竞争力的全球投资进行干涉。

第三，隐私和安全难以平衡，预计电子通讯隐私保护相关立法大概率继续遇挫。

《电子通讯隐私法案》（1986年）是美国目前唯一的专门保护公民通讯隐私的法律，在互联网新技术新业务层出不穷的当下，很多条文已经过时。更为关键的，该法赋予美国情报执法部门（中央情报局、联邦调查局、国家安全局等机构）以极大的权力，情报机构有权直接调取公民180天内存储在服务器上的数据，并且无需获得法庭认可。在奥巴马执政期间，法案数次被提出修正，但在情报执法部门和共和党的掣肘下，立法每每遇挫。

试以《邮件隐私法案（草案）》为例。该法律草案是横跨奥巴马和特朗普两届政府的、致力于从电子邮件入手保护美国公民网络隐私权的专门立法，由于其核心内容直指情报执法部门的权限收缩，2016年在参议院投票阶段被否决。2017年2月6日，国会众议院第二次通过《邮件隐私法案（草案）》，其中规定，情报执法部门若想调取公民电子邮件等网络数据，必须事先获得法院认可。

目前，虽然众议院初步通过，但参议院已经被共和党占领，而共和党一直支持政府监控、主张扩大情报部门权力范围，预计参议院投票之日就是该法命运终结之时。未来，在共和党把持的国会治下，与美国公民网络隐私有关的一应立法都将持续受挫。

第四，网络安全议题纳入军事范畴，预计美国应对网络攻击和网络经济间谍的手段将趋于强硬，网络空间国际规则将受到美国国家主义的冲击。

特朗普上台后，曾经被小布什和奥巴马两届政权排挤走散的国防部鹰派将领们陆续归来。值得注意的是，2018年，也就是特朗普执政的第二年，正好也是国防部网络空间军事化战略的收官年（2009年开始，10年为期），届时，新建立133支小队和来自各军种的6200名成员将全部部署到位。

参议院主席John McCain已经动手，在参议院军事委员会下设专门网络安全分委员会，希望一改奥巴马时期美国对网络攻击被动回应的软弱局面。他提出，参议院机构调整的初衷是考虑网络安全问题应当纳入军事范畴，以军事化打击回应网络威胁。2017年1月5日，在参议院军事委员会举行的“外国针对美国的网络威胁”专场听证会上，俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜、恐怖分子和犯罪分子被列为美国网络威胁六大攻击者，这也是美国未来网络空间军事化的锁定目标。预计在特朗普任内，全球网络空间国际规则将受到美国国家主义的猛烈冲击，网络空间秀肌肉时代已经来临。

第五，情报执法部门反恐“常态化”，电信行业将被赋予更多的辅助监控义务，互联网企业所追求的高强度加密很难实现。

2015年年底，美国通过的《网络安全法案》第104节赋予电信运营商史无前例的网络监控权，规定可以对自家网络系统上已经存储的、正处于处理过程中的、途经的数据实施监控，也可以在获得书面同意的前提下对其他任何网络服务提供商的信息系统进行监控。事实上，在日益严峻的反恐大形势下，电信行业被赋予的辅助义务一直处于扩张之势。

特朗普的上台不会扭转奥巴马时期美国越来越糟糕的反恐形势，现今，恐怖分子已经分散化，以“独狼”袭击的方式平铺下沉到普通社区，情报部门的反恐工作也从“应急”过渡到了“常态”。在此背景下，预计未来很长一段时间，通信监控都将在反恐中发挥举足轻重的作用。一方面，电信运营商将和情报执法部门站在一起，承担更多辅助执法作用。另一方面，硅谷互联网企业长期孜孜以求的高强度通信加密，因与趋势相悖，预计会遇阻。

根据美国《宪法》，特朗普的任期有两种可能。按照惯例，一届4年；连任成功，两届8年。其实还有另一种可能，4年之内遭遇弹劾。勿论总统何人，在当今时代，决定美国信息通信业未来走向的核心制度一定会在稳定状态下平铺向前。所谓的，时势比人强，制度也比人强。

作者简介

沈玲：就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所。