随着信息技术的不断发展和普及，大数据时代开始到来。这一变化正在深刻地改变着人们的思维方式和行为方式，并且正在孕育着政府治理机制的变革。转型社会正处于高度复杂性和高度不确定性时期，社会风险系数空前提高，社会矛盾和冲突频发，传统的治理机制已无法适应多变的社会，这一系列因素呼唤政府治理机制的变革。大数据时代信息自由流动，传统的以掌握信息资源为基础的政府权威受到了极大挑战，并且“多中心治理”趋势越来越明确，加上自媒体的普及，公众的政治参与愿望和要求越来越强烈，因此政府与公众的关系也正在发生巨大转变。政府治理机制变革是一个摒弃传统的主动与被动治理机制，并逐渐由互动机制过渡到联动机制的过程。大数据时代，政府治理联动机制是充分发挥各个参与主体的主体性和主动性，以大数据为支撑，以法治为保障，吸引公众参与到公共事务的管理中，最终实现善治状态。因此，以善治为目标构建政府治理联动机制，促进大数据时代政府治理机制的变革，是当前政府治理亟待解决的重大课题。

一、大数据时代下善治的构成要素

制度功能的发挥需要有具体的目标作为指引，政府治理的目标就是通过推进治理体系和治理能力现代化最终实现善治。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[1]善治既是治理的状态也是治理的方式，但都无不包含着一种共同的内在价值，并由一定的要素体现出来。政府治理现代化视阈下的善治包含了民主参与、科学高效、公正法治等构成要素。大数据时代，政府治理善治目标的实现需要结合转型社会特征以及信息化条件，重构善治的要素，因此可以归结为信息自由、公正高效、民主法治。

(一)大数据时代下善治体现为信息自由

大数据时代最突出的特征就是信息突破了时空的限制并能够在各个地域和人群中自由地流动，公众获取信息的渠道和方式也变得多样化，使得人与人之间的交流更加迅捷和透明。人们在这里不必只阅读来自一个信息源的消息，不必只说一个话题，不必受编辑、新闻出版机构的控制。网络使少数人垄断信息和文化的圣人时代宣告结束了。[2](P50)大数据时代，信息自由一方面是信息流动的路径由传统的单线垂直流动转变为裂变式扩散，信息量爆炸式增长;另一方面是公众获取和发布信息的方式简便多样，信息在个体之间传播速度更快且影响范围更广。一个信息源就是一个中心，围绕着这个中心向四周扩散开来，因此治理过程呈“多中心”分布，政府治理突破了传统的封闭式管理模式，公众成为治理的参与主体，对政治过程的公正性发挥着重要作用。

(二)大数据时代下善治体现为公正高效

大数据时代，善治体现为政府治理主要集中于提供有效的公共服务以及维护社会的公平正义，而将更多的空间回归社会和公民，二者对政府回应力提出了更高的要求。一方面，要求政府对公众的诉求能够及时有效地回应，避免群体性事件等严重影响社会安全的情况出现;另一方面，要求政府能够主动预测民众的需求，并为其实现正当诉求创造必要的条件。大数据能够将“碎片化”信息进行整合，实现高效的政府治理。大数据时代下，政府治理“其目的就是要确保政府是开放的和可以接近的，确保政府具有回应性，以及确保政府工作的目的在于为公民服务以及在政策过程中的各个阶段为公民权的行使创造机会”。[3](P76)为了实现这一目标，显然地，政府回应力还在于政府应对社会转型时期高度复杂性和高度不确定性因素的能力，并且能够运用信息化平台履行政府职责，为社会公众创造良好的生存和生活环境。因此，大数据时代的政府治理不仅是方式上的变化，更为重要的是治理理念的革新。

(三)大数据时代下善治体现为民主法治

在信息自由流动的基础上，政府实现公正高效的治理，而民主则起到了制度保障的作用，因此民主是善治的应有之义。尽管历史上有许多形式的合法性，但在当今世界，合法性唯一真正的来源则是民主。[4](P26)治理理论自产生之日起就具备民主的特征，要求政府转变观念，实现与民众合作追求公共利益最大化。大数据时代，政府治理是在主体多元的前提下，吸引各主体参与治理的过程，并且主体地位是平等的。民主需要法治确定下来并通过法律规定的程序和方式来实现，因此善治呼唤法治。法治坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，政府在治理过程中严格按照法定程序履行职责，不得超越职权、滥用职权，而对于社会公众则是“法无禁止皆可为”，法律没有禁止的行为只要不侵犯他人的合法权利具有充分的自由，而且公众可以通过法治途径维护合法权益以免遭受政府权力的不法侵害。大数据时代，由于人格虚拟化极易引起行为失范，更需要法治规范各个主体的行为，从而使整个社会呈现出有安定有序、包容开放、生动活泼的景象。

二、大数据时代下政府治理机制选择

政府治理机制的变革是一个渐进的动态过程，是在善治目标的指引下根据时代背景和技术条件进行抉择的过程，并深深地留下了时代的烙印。要对这些已经经历或者正在经历的政府治理机制进行深入分析和考察，归纳影响政府治理机制变革的内部和外部因素，透析政府治理机制选择的机理，从而构建适应大数据时代政府治理的机制。大数据时代突出的特征是信息流动自由以及政府权威减弱，因而以信息流动机理与政府权力运行机制为视角从主动与被动、互动、联动角度，旨在确立大数据时代政府治理机制的变革路向。

(一)政府治理主动与被动机制

传统时期的政府治理是建立在信息资源垄断的基础之上的，信息传播主要从政府内部自上而下以及自下而上层层传递的单线流动模式，因而政府治理主要表现为上下级政府之间的关系。图1中箭头的粗细表示信息量的大小，箭头方向表示信息流向，可见信息由基层政府向中央政府流动的过程中在减少，因为各级政府都在对信息进行筛选和加工，因而中央政府收到的往往是经过过滤的信息甚至是虚假信息。在各级政府内部各部门信息交流也不充分，常有多头领导、政出多门的现象发生。绝大部分横向沟通都是由所涉及的两个部门或单位通过面对面、文件对文件的方式来实现的。[5](P195)政府治理的运行机制容易产生权力部门化现象，上下级政府以及政府部门之间形成了独立的“信息孤岛”，降低了行政效率，对外交流机制缺乏，中央政府无法将准确的信息及时传递出去，具有一定的神秘性。

在这种政府治理机制之下表现为政府与个人是一种主动与被动的关系，信息与权力垂直流动，政府处于治理的中心地位，社会个人必须接受政府尤其是中央政府所采取的政策或者措施。一方面随着信息单线流动权力也呈现出单向运行结构，政府对社会的管控十分严密，社会空间被挤压，社会活力无法彰显。另一方面，在这种模式下，表达诉求的渠道和组织基本处于缺失状态，政府官员与社会个人的关系十分紧张，并随时有可能引起社会动荡，而这根源就在于信息不对称。大数据时代，每个人都是一个信息源，每个信息源都是一个中心，政府治理已经突破了传统的主动与被动机制，并打破了政府对信息的垄断，政府治理过程中“去中心化”趋势明显，政府治理开始向扁平化发展。

图1 主动与被动机制

(二)政府治理互动机制

新媒体的兴起，信息爆炸式增长，社会情况也越来越复杂，电子信息技术开始引入政府治理过程。电子政务以及政府上网工程得到重视，信息化时代对于政府治理机制的变革发挥了重要作用。基于电子政务运行模式，政府与公众、政府与企业、政府与政府之间，通过电子途径实现了互动。[6](P15)电子政务技术条件下，信息不仅在各级政府间垂直流动，而且与外部环境中的更多主体也具有便捷的沟通机制，信息纵向流动增多。图2中，各级政府与公民个人、社会团体、企事业单位、专业机构、新闻媒介等的交流渠道多样化，政府决策开始听取民众意见，并接受社会公众的监督，“网络问政”成为一种风气，从而消解了政府权威，以法治和透明为主要标志的服务型政府建设提上日程，“多中心治理”开始形成，激发了社会活力。

然而，这一时期的媒体对信息的分享能力远远大于信息整合能力，政府治理机制处于传统向现代的过渡时期，大量的信息呈“碎片化”状态存在。作为新鲜事物，公众并不能理性对待，反而将不满情绪发布在网络上以求引起广泛的同情，社会参与主体具有分散性和多变性。受社会转型时期外部环境的高度复杂性和高度不确定性以及国外的压力的影响，网络情况也变得异常复杂和多变，网络群体性事件高发，网络安全体系愈来愈受到重视。在一些决定性的关键时刻，最大的危险就在于轻而易举地达成表面上的共识。[7](P22)过渡时期的政府治理，系统内外信息流动自由，但政府中心地位并没有完全消除，政府治理的主动权仍然为政府所掌握，政府官员的贤明程度决定着政府治理的成效，但往往却因追求效率而忽视了公正。另外，政府信息的公开程度仍然受到极大限制，信息不对称的矛盾仍然存在，政府的公信力受到质疑。公众在网上表达意见无法保持理性讨论的态度，但公众要求参与治理的要求越来越强烈，而理想的政策不能依托网络媒体产生。

图2 互动机制

(三)政府治理联动机制

大数据以其对信息的整合与分享能力改变了原来的信息传播机制，社会公众开始由“原子化”单个的个体逐渐组成一个个利益链条和信息群，相互之间的关系越来越紧密，政府治理也必须顺应时代的技术条件和发展趋势进行变革。传统媒体发挥其社会控制功能的机制之一是利用其传播优势对信息进行“议程设置”，创造出一个符合主流社会价值观的“拟态环境”，并通过此拟态环境对社会成员加以控制。[8]这一时期政府治理是一种互动机制，政府仍然发挥着主导作用，以新媒体为代表的大数据时代正在改变着这一格局，并逐渐过渡到联动机制。如图3所示，大数据时代政府治理联动机制，公民个人、社会团体、企事业单位、专业机构、新闻媒体、政党等扮演着重要角色，相互之间有充分的信息交流，各个参与主体处于平等地位，政府治理是以公共事务为中心的利益相关者构成的联动体系，是一种真正的“多中心治理”模式。这一机制的基础在于信息的自由流动和充分交流，社会各个主体具有独立的主体地位，各个参与主体与政府是相互监督的关系，政府监督参与主体在法治框架内活动，参与主体监督政府按照法定职责履行职能，公正与效率得到有效平衡，整个社会呈现出宽容祥和的气象。然而这一机制功能的发挥，仍需要在大数据时代下以法治为导向重新进行建构，发挥各个参与主体的功能，祛除过渡时期政府治理互动机制存在的顽疾，实现信息自由、公正高效、民主法治的善治目标。

图3 联动机制

三、大数据时代下政府治理联动机制的构成

大数据不仅仅是一种信息技术，更是一种思维方式，政府治理联动机制正是政府回应大数据时代做出的必然选择。政府治理机制的变革是一个历史过程，是对时代需要的回应。因此，明晰大数据时代下政府治理联动机制的构成要素，是完成政府治理机制过渡的前提条件。政府治理联动机制是在大数据时代善治目标的指引下形成的，因而包含自由、平等、民主、法治等价值理念。联动机制以公共事务为中心，吸引着相关主体的广泛参与。而主体之间的地位平等，并且受到法律保障，各个主体形成合作与监督关系，并在各自职责范围内开展活动和承担责任。

(一)联动机制以公共事务为中心聚集相关主体

大数据以其强大的信息整合与分享能力，将与公共事务有关的信息整合起来并发布出去，接收者会根据与其利益相关度做出参与或者不参与以及参与的程度的选择，并且根据自己的意愿发表意见，从而影响政府治理的进程和效果。政府治理过程中，各个参与主体通过大数据平台以公共事务为中心进行多方协商和讨论，破除了政府中心主义。政府也只是作为参与者对公共事务的治理，社会公众除了意识到公共事务属于自己的事务应该参与管理之外，其他的都因没有利益关系便可置之不理。因此，在议程设置的时候就需要明确参与主体的意愿和偏好，并提供一个相对稳定的平台以便充分反映这种诉求。对于参与主体区分直接利益相关者与非直接利益相关者，目的在于充分地讨论并作出较好的决策及时反馈给政府相关部门，从而保障公共事务管理的效能。

(二)联动机制中法治保障各主体间的平等关系

政府治理联动机制本身是一个复杂的多元主体之间的关系，加上大数据的高度复杂性和不确定性，并且随着公共事务的不同参与主体也在变化，因此需要一个可靠的机制进行保障，确定相互之间的关系。组织存在的生命力在于，成员在对组织作出承诺并接受组织特定规范的同时，仍拥有个人自治和自由。[9](P114)这种生命力需要法治的保障，各个参与主体之间的平等关系也需要法治规范和确认。政府要改变治理理念，建设服务型政府。政府的机构设置以及权力的运行需要受到法治的约束。各个参与主体之间的平等关系，最重要的是要体现在政府与其他参与主体之间的平等关系。对政府权力的必要约束，是保障公民权利实施的关键步骤。法治政府就需要政府全面、真实、及时地公开相关信息，确保参与主体在充分获取信息的基础上实现对政府的监督，保障各个主体在公共事务的管理过程中地位平等。

(三)联动机制中各主体职能限于各自职责范围

在政府治理主动与被动机制中，政府更多的是对社会的干预，因此其承担的职责也就更多。事实证明，力求建立“全能型政府”的做法，最终会适得其反。从互动机制向联动机制过渡的过程中，就是要还权于社会，最终建立一个“弹性化政府”，政府更多的在于提高回应力和公信力。政府的任务就是平衡及时决策的需要和参与的需要，同时制定出采纳未来参与者提出的相关意见的标准。[10](P70)政府治理联动机制中，政府主要职能是制定公平的规则以及维护社会的公正，其他参与主体则根据法律的规定在各自的职能范围内安排自己的活动，并受到法律的保护。大数据时代政府治理联动机制中各参与主体只有明确各自的职能，才能在对公共事务的管理联动过程中保证动而不乱，始终有序进行。

(四)联动机制中各主体行为接受其他主体监督

政府治理联动机制，是多主体参与治理的治理模式。大数据时代各参与主体具有隐匿性，但也应受到其他主体的监督。政府提供的公共服务的质量需要接受社会公众的监督，而社会公众相互之间也是一种合作与监督的关系。一方面他们为了公共事务的有效管理必须与其他主体进行合作，另一方面他们为了避免对方不至于损害自己的权益，必须要对其他主体进行监督，从而维护治理机制的有效运转以及社会的和谐稳定。政府掌握了足以伤害社会公众的权力，因此，在整个过程中，最主要的是，社会公众对政府行为要有有效监督。联动治理机制的核心在于政府与公众平等的参与治理，这种平等关系需要法治确定下来，但在具体的运作过程中必然要求社会公众对政府权力的有效监督，根除权力不受限制而滋生的行政傲慢，保持联动机制的高效运转。

四、大数据时代下政府治理联动机制的进路

大数据时代，政府治理联动机制的运转包括公共事务为中心、主体地位平等、法治保障以及相互监督等构成要素。因此，构建一个以善治为目标的联动治理机制，需要在时代背景下以现有条件为基础逐步推进。社会转型时期，传统社会向现代社会的平稳过渡是亟待解决的难题。全面推进依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化正在深入开展，而社会转型就在于政府治理机制的变革。政府治理联动机制的构建，需要以信息自由、公正高效、民主法治为指向，重点从法治精神的确立、公民权利意识的觉醒以及独立的第三方机构的参与着手实现政府治理机制的变革。

(一)政府信息公开法治化

信息公开是建立透明政府的前提条件，也是大数据时代信息自由的基础。政府信息公开制度法治化是构建政府治理联动机制的重要步骤。只有政府信息公开实现有法可依，信息流动才能自由，社会公众才能在信息掌握上与政府处于平等地位，因此也才会有监督的可能。一种制度，其规范的公开性保证介入者知道对他们互相期望的行为的何种界限以及什么样的行为是被允许的。[11](P56)现阶段而言，我国已有《政府信息公开条例》，但其法律位阶不高，而且没有在大数据时代下来审视政府信息公开的途径和作用，远远无法满足大数据时代政府治理机制变革的需要以及社会民众对政府信息公开的诉求。因此，酝酿并制定《政府信息公开法》已经迫在眉睫，对于建立和巩固大数据时代下政府治理联动机制都具有重要意义。《政府信息公开法》的制定需要与相关的法律诸如《国家安全法》《保守国家秘密法》等相协调，保障法治的权威和实施，确保政府信息公开的有据、有效、有度，推动政府治理机制的变革。

(二)推进大数据外包发展

大数据外包就是作为一个信息整合平台，政府与社会公众作为参与者，将大数据外包于第三方机构进行运营，保障信息自由以及信息真实。大数据外包重要作用在于第三方机构独立运行、独立评估、程序公开，从而改变政府主导和控制网络信息流动的局面。在运用大数据推进政府信息系统协同运行的过程中，要真正实现大数据的价值，还要借助社会中介组织、企业以及公众的力量，逐步建立“政府引导、社会推动、企业实施、公众参与”的工作格局。[12]大数据本质上就是信息自由流动，参与的主体都可以成为一个中心，信息从这个中心向四周无限扩散。大数据外包目的在于保障信息自由的前提下实现政府治理联动机制的公正高效运转，第三方机构根据法律法规对参与主体进行区分，并在社会公众与政府之间形成缓冲地带，一方面代替松散的社会民众监督政府及时公开信息，另一方面保障社会公众参与权和知情权。大数据外包的安全保障仍需要从技术和法治方面予以维护，但未来发展的趋势应进一步积极试点、完善和推广。

(三)促进公民意识的觉醒

政府治理机制的变革最终依归是服务社会公众，联动机制的形成根本的是公民意识的觉醒。大数据时代公民权利意识已逐步觉醒，公民的自我认识和自我实现也变得更加强烈，在改变传统的政府治理机制的同时，促进公民主体意识的觉醒，是社会稳定有序的根基，也是善治目标下民主法治之价值所在。任何试图现代化和民主化的国家，要建构一个有效的国家制度体系，就必须牢牢地守住民主的根本：即国家权力来自人民，人民是国家的主人。[13]大数据时代下，公民获得信息的渠道增多，尤其是非正规途径获取的坊间消息在政府信息公开缺位的情况下极有可能占据舆论的制高点，政府在公众中的形象将被网络舆情所淹没，而对漫无边际的网络媒体陷入治理不善的困境，无法提高政府公信力。转型社会，增添了大数据可能引发社会风险的概率，但应转变思维，以大数据为基础积极疏通民意、主动沟通民心、有效回应民愿。另外，政府在对公共事务的管理中应主动与社会民众合作，并在此过程中传递出公共精神和理性包容的态度，从而在全社会形成理性合作地应对公共事务的氛围。因此，大数据时代下政府治理联动机制不仅仅是一种治理方式，更是一种思维模式。

大数据时代正在深刻地改变着社会运行状况，政府治理机制也应适时进行革新。对于传统的政府治理机制的反思和归结，找准转型社会政府治理机制变革的方向，是当前的重要议题。大数据时代下政府治理机制的变革，是在信息自由、公正高效、民主法治的善治目标指导下的一场深刻的革命，是对传统时期主动与被动治理机制的反思和批判，以更好地面对当前政府治理互动机制的过渡时期，构建高效、健全的政府治理联动机制。大数据不仅应当被看作是一种扑面而来的技术潮流，更应该被视作是国家的一种主观欲求或战略管理的历史性需求。[14]在明晰大数据时代下政府治理联动机制的构成要素的基础上，从信息自由、公正高效、民主法治的价值追求出发提出政府治理联动机制的具体进路，是时代赋予的重任。然而，政府治理联动机制的构建是一个渐进的过程，其进程受到社会公众的意识以及信息技术的水平等因素的影响，仍需要在实践中敢于创新、不断完善，从而推动政府治理联动机制的形成。