当前，学术界对电子政务服务外包模式的研究基本上停留于IT服务外包层面，缺乏基于电子政务的分析框架，模式研究跟政府管理存在脱节的现象。全国各地政府部门近年来在电子政务服务外包方面大胆创新，积累了一些经验，亟需理论上加以阐述。

电子政务服务外包，指政府部门将其信息化规划、建设、监理、运维和信息资源管理、业务管理等工作中过去自建或者自管的内容通过市场化机制或授权委托交给专业机构来完成，主要包括技术咨询、系统建设及运维、数据传输、数据采集加工、设备托管、数据备份、业务执行、项目筹资等内容。本文在外包服务分析框架的指导下，结合政府部门的外包实践介绍电子政务服务中存在的流程式外包、混合式外包、创新式外包，并对这三种模式进行了比较分析。

一、外包分析框架

分析电子政务服务外包之前，需要区分自建自管、政府采购和外包。自建自管就是政府自行投资、自行建设和自我管理电子政务业务系统和基础设施一种传统服务模式，系统的产权属于建设单位——政府部门门。政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为;政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和其他方式。外包只是通过政府采购或者其他方式将业务系统的筹资、建设、管理和信息资源管理、业务管理的某些环节交由社会机构来负责，系统的产权在政府部门和社会机构之间可能发生转移。自建自管也不完全是由政府部门或其下属单位亲自建设和管理，也可以通过政府采购的方式委托给社会机构来建设和管理，但是政府部门仍然承担建设和管理的最终责任。政府采购只是自建自管和外包的商业方式之一。

基于电子政务建设和管理的经验，电子政务服务外包分析框架可以采用下列方式。

表1电子政务服务外包分析框架

电子政务发展阶段 平台建设 业务上网 协同服务 智能决策 其他

当地外包市场 不成熟 基本成熟 成熟 其他

外包参与部门 信息化主管部门 业务主管部门 下属事业单位 政府关联企业 社会机构

外包起因 规避不正之风 部门人手不足 建设资金压力大 转移技术风险 建设工期紧等

外包就绪条件 系统和业务需求 外包管理能力(技术和项目) 外包边界和责任 承包机构合作关系 其他

外包依据 技术难度 业务敏感性 产权清晰 投资规模 业务成熟

外包内容 平台建设和运维 系统建设和运维 业务需求技术方案 基础设施租用 项目监理等

外包方式 委托建设 合作建设 租赁使用 其他

外包风险 服务责任界定 人员异动管理 知识产权 业务持续可控 技术壁垒

电子政务服务外包分析框架主要包括电子政务发展阶段、当地外包市场、外包参与部门、外包起因、外包就绪条件、外包依据、外包内容、外包方式、外包风险等九项分析内容，每项分析内容都有具体的判断指标。各项分析内容在分析框架中的地位、它们之间的逻辑关系及各个指标项的具体含义采用文字的方式解释如下。

电子政务发展阶段是判断外包各项分析指标的起点。电子政务发展可以归纳为起步、扩展、成熟、创新四个大阶段，根据每个阶段的建设重点又可以分为平台建设、业务上网、协同服务、智能决策等阶段。本部门电子政务建设和应用所处的发展阶段不同，外包的内容和模式选择也就各异。

当地外包市场的成熟程度是选择外包模式的基本条件。无论哪种形式的外包，最终还是要靠外包企业来具体承担，靠当地的行业主管部门来监管。目前还没有专门的企业外包资质供政府部门选择评价。选用外包，需要了解是否可以获得合格的本地化外包服务企业，判断外包市场的成熟度。

外包参与部门决定了外包管理的工作分工。信息化主管部门、业务主管部门、政府下属事业单位和政府关联企业都会参与到外包过程中来，而且，它们之间的关系也影响着外包模式的选择。信息化主管部门可以委托社会机构代为建设和管理业务系统和基础设施。业务主管部门可以不自己建设业务平台，而直接使用社会机构提供的平台。政府下属事业单位和关联企业可以直接承担外包工作，或者代表政府部门管理外包

外包起因直接影响着外包模式的选择。当前，政府部门面临着信息技术人才匮乏、基础设施落后和资金压力大等制约因素。各级政府部门开始由自建自管转向服务外包，寻求解决之道。从现实经验来看，政府部门的外包起因主要有五个方面：本部门信息化人才储备不足和工作精力有限、规避来自各种渠道的不正之风、建设资金整体上压力大、面临较大的技术风险、项目建设工期紧迫等。

外包就绪条件是推行外包的理性依据。外包失败，多数原因在于外包就绪没有进入状态。具体来说，系统和业务需求是否明确、部门的外包管理能力(包括技术管理和项目管理)是否具备、外包边界和责任是否清晰、外包主管部门和承包机构可否建立起良好的合作关系可以作为判断外包就绪的主要标准。

外包依据是选择外包内容的判断标准。外包就绪条件具备之后，并不意味着必须对外开展外包，还需要判断是否有必要外包。外包的判断依据主要有技术难度、业务敏感性、产权清晰、投资规模、业务成熟等。技术难度小，政府部门可以不借用外部力量，利用下属事业单位自行解决。业务比较敏感，政府部门最好自建自管。基础设施或业务系统建成后的产权能够做到清晰明确，才可以考虑外包。投资规模大，筹资难度也就大，政府部门不仅可以考虑外包，而且通过外包模式创新来借用社会资金。业务相对稳定，外包需求变更少。

外包内容受制于发展阶段、外包市场成熟度、外包就绪条件和外包依据等要素。从技术角度来讲，网络基础设施、业务系统、网站等可作为外包的重点;从业务角度来看，内部管理、决策支持、非生产性作业等可作为外包的重点。不同发展阶段，外包内容有所区别。信息化建设初期，外包主要集中于平台建设、终端维护和单个部门业务项目开发，进入发展阶段以后，外包主要集中于统一网络维护、共用系统开发等。外包内容可以概括为平台建设和运维、系统建设和运维、业务需求分析和方案设计、基础设施租用、项目监理等。

外包方式主要由外包起因、外包参与部门来决定。政府部门选择外包的动机和参与到外包过程中的各个部门之间的关系大体上决定了外包的具体方式。外包方式目前主要有委托建设、合作建设、租赁使用这三种。委托建设就是政府部门或下属事业单位将自建自管内容通过市场机制或者授权方式委托给其他机构来建设和管理。合作建设就是政府部门和下属事业单位或者关联企业共同建设。租赁使用则是政府部门通过购买等商业方式使用社会机构建设和管理的系统或者平台。

外包不是包治百病的良药，存在较大的风险。外包风险管理能否取得成功，取决于服务责任界定、人员异动管理、知识产权、业务持续可控、技术壁垒等。服务责任需要做到可控可量化可评价。承担外包工作的重要工作人员的变动会影响到工作进度和工作质量。软件开发过程中产生的需求分析和系统设计方案、信息资源等属于政府部门的知识产权，但是，外包公司很容易未经授权加以开发利用或者直接应用到其它商业项目中。在软件开发过程中，信息化所支撑的业务依赖软件系统，业务运作和业务数据容易暴露于外包机构，政府部门对业务的主控权就会打折扣。此外，技术难度较大的业务系统的核心技术，容易为外包公司所控制，政府部门掌握起来比较困难。

二、三种外包模式

基于外包服务的分析框架，我国电子政务服务外包大致可以分为流程式外包、混合式外包和创新式外包三种模式。这种模式分类方法来自于作者的2007年国家信息中心《电子政务服务外包的模型与制度框架研究》子课题研究成果，详见社会科学文献出版社《电子政务蓝皮书:中国电子政务发展报告No.5》，2008 年。

流程式外包是指传统上由政府部门或下属事业单位自建自管的电子政务服务的某些环节或者所有流程交由专业机构处理，政府部门负责外包合同的监管并承担电子政务建设和管理的最终责任。流程式外包这种方式在政府部门中相当普遍。混合式外包是指电子政务服务由政府部门的下属事业单位或者关联企业来负责具体实施，提供给主管单位或者其他相关政府部门使用，承担外包任务的下属事业单位或者关联企业可以将电子政务服务的某些环节外包给社会其他机构，但仍然代表上级政府部门承担电子政务建设和管理的最终责任。混合式外包主要存在于