一、 虚拟运营商实名制落实情况调查背景

（一）行业背景

2016年4月3日，央视新闻频道以“失控的170号段”为主题，报道了虚拟运营商实名制落实不到位，170号段成为电信诈骗重灾区的情况。

2016年4月7日，工信部相关司局紧急约谈了3家实名制落实不到位的虚拟运营商，责成他们立即进行整改。

由于多数虚拟运营商在移动转售号码实名登记工作上落实不到位，垃圾短信、骚扰电话和通讯信息诈骗等问题突出，为进一步促进移动通信转售业务规范、健康、可持续发展，工信部于2016年4月27日出台了《关于加强规范管理 促进移动通信转售业务健康发展的通知》（工信部通信〔2016〕160号）。

《关于加强规范管理 促进移动通信转售业务健康发展的通知》要求转售企业进一步依法依规经营。针对当前突出问题，要求转售企业严格管理渠道代理商，规范使用二代身份证识别设备，健全实名登记定期自查制度，加大对责任人和代理商的处罚力度，建立常态化相应机制。要求基础电信企业承担网络运营主体责任，将转售号码纳入自身防治垃圾短信、骚扰电话和通讯信息诈骗的治理体系。要求行业协会进一步发挥作用，推进行业自律，畅通对转售企业违规行为的举报渠道。

同时，《关于加强规范管理 促进移动通信转售业务健康发展的通知》指出工信部和各省通信管理局将一方面加大对用户电话实名登记工作的监督检查力度，加强对垃圾短信、骚扰电话和通讯信息诈骗的治理，促进市场公平竞争，保障用户合法权益。另一方面，将进一步为转售企业营造良好的发展环境，对依法合规经营的企业，加大在号码资源、申请审批绿色通道等方面的政策支持力度。

需要注意的是，《关于加强规范管理 促进移动通信转售业务健康发展的通知》要求各转售企业从4月27日起立即开展自查自纠，在1个月内，对前期未实名登记、虚假登记的电话号码，完成用户身份信息补登记等工作，并将自查自纠情况形成书面报告报工信部。工信部将对自查自纠结果开展抽查，对抽查发现仍然存在问题的企业，依法依规严肃处理。

随后，为切实保障正常通信秩序，保护人民群众合法权益，工信部联合公安部建立了涉违法犯罪电话号码快速通报关停机制，对公安机关通报的涉案号码在第一时间组织电信企业（含移动通信转售企业）进行关停。

自2015年11月至2016年4月底，工信部已组织电信企业对14万余个涉及通讯信息诈骗等犯罪的电话号码进行了快速关停。其中基础电信企业号码85189个，包括中国电信27600个,中国移动33484个，中国联通24105个；移动通信转售企业（虚拟运营商）号码60202个，包括远特通信23280个，分享通信8875个，迪信通8804个，蜗牛移动5339个，巴士在线4132个，国美移动2912个，天音通信2453个，爱施德2430个，苏宁通信556个，乐语通信232个，贵州朗玛199个，红豆集团198个，阿里通信147个，京东通信136个，小米科技115个，话机世界104个，银盛电子83个，中邮通信77个，海航通信72个，中兴视通37个，鹏博士10个，其他移动转售企业共11个。

2016年5月20日、25日，工信部网络安全管理局分别组织各基础电信企业集团公司和相关网络交易平台经营者、各移动通信转售企业召开了两次会议，对《工业和信息化部关于贯彻落实〈反恐怖主义法〉等法律规定进一步做好电话用户真实身份信息登记工作的通知》）进行了专题宣贯。会议对切实做好电话用户实名登记工作提出了四点要求：

一是要从贯彻落实国家法律规定的高度，充分认识做好电话用户实名登记的重要意义，进一步加大工作和整治力度，确保各项工作规范有序开展；

二是要组织对现有营业支撑等系统进行改造，满足身份信息核验、老用户补登记等工作需要；

三是要制定老用户补登记工作方案，投入必要的人力、财力，确保2017年6月底前全部电话用户实现实名登记；

四是要加大监督检查力度，对各类实名登记违法违规行为要依法依规严肃处理，确保《工业和信息化部关于贯彻落实〈反恐怖主义法〉等法律规定进一步做好电话用户真实身份信息登记工作的通知》）各项要求落到实处。

（二）舆论背景

来自腾讯手机管家安全专家通过大数据的监测发现，“有近44%的诈骗短信来自虚拟运营商的170/171号段。” 此监测结果一出可谓一石激起千层浪，国内主流媒体纷纷对其进行了报道。由此，在部分消费者眼中，虚拟运营商的170/171号段已经成为了电信诈骗的一个新标签。

与此同时，朋友圈流传的某地方公安发出的防诈骗技巧“六个一律”中，第六条赫然写明：所有170开头的电话一律不接。不过，这一条后来遭到了多数虚拟运营商企业的坚决反对，同时社会大众也对此看法不一。真正使用过虚拟运营商170电话卡，并体验到其优越性的消费者认为舆论不能一刀切，这样既是对国家移动转售产业的不负责，还是对正常使用170电话卡的消费者不负责。所以，后来流传的“六个一律”段子中第六条便悄然修改为了“所有陌生的170开头的电话一律不接”。尽管如此，虚拟运营商企业与多数170电话卡持有者仍然对此表示强烈不满。

在此期间，此起彼伏的170诈骗案层出不穷。一些地方公安的数据显示超过三分之一的诈骗案来自170电话，甚至部分地区新增诈骗案中这一占比可以达到八成以上。由此使得社会大众人心惶惶，对170电话为恐而避之不及。

因此，虚拟运营商遭受到了自工信部发放首批牌照以来最严重的舆论危机，甚至国家整个移动转售产业都有顷刻间土崩瓦解的可能。大众消费者开始怀疑虚拟运营商存在的合法性，抵制170卡，并且这种趋势似有愈演愈烈的趋势，部分虚拟运营商企业反映在此期间用户退网情况较以往明显严重太多。

有鉴于此，为了从源头上切断诈骗电话的泛滥情况，多数虚拟运营商开始了整治社会渠道体系，经过为期一个月的自查自纠，决定在全国主要省份展开虚拟运营商实名制落实情况调查，一方面真实调查虚拟运营商实名制落实情况，另一方面对虚拟运营商品牌认可度展开多维度调查，意图还原一个真实的国内移动转售环境。

本次调查，选择了广东、浙江、江苏、山东、北京、上海、河南、河北、辽宁、福建、海南共11个省份进行调查，其中前十个省份为我国移动转售用户规模最大的前十大省。对此，选取了以上11个省份的省会城市进行重点调查，除此之外，还在重点省份的重点城市（深圳、苏州、无锡、青岛、保定）进行了抽样调查。在此期间，还对上述16个城市的普通消费者进行了《170品牌调查》，消费者涵盖出租车司机、酒店服务员、列车乘务员、学生、空姐、交警、治安人员、门卫、清洁工等。

二、我国移动转售发展环境基本情况

（一）虚拟运营商线下渠道实名制落实情况

1、170号卡销售门店占比显著增加

本次调查中，走进16个城市的527家线下渠道门店之中发现，共有168家门店销售170卡（含虚拟运营商自有门店），359家门店依然仅销售基础运营商号卡。

图一：527家线下渠道门店调查统计表

2、虚拟运营商自有渠道零违规率

本次调查的168家销售170卡的门店中，共有37家虚拟运营商自有门店，其中迪信通15家、话机世界13家、红豆电信7家、海航通信1家、中兴视通1家。而在上述37家虚拟运营商自有门店中，所有店面均要求在购卡前必须出示身份证。其中，23家门店配备了身份证识别仪，14家通过线上认证系统。

　　图二：虚拟运营商自有渠道违规调查表

3、社会渠道中，独家签约渠道数量寥寥

本次调查的168家销售170卡的门店中，共有131家虚拟运营商社会渠道门店。其中，仅有6家门店与虚拟运营商独家签约，并且全部为远特通信信时空门店，除了全部标配身份证识别仪外，门店显著位置还张贴了远特通信坚决落实实名制宣传海报。

图三：社会门店独家签约统计表

4、社会渠道门店热衷多家签约

在131家虚拟运营商社会渠道门店中，共有125家门店与两家或两家以上虚拟运营商签约合作。其中，与两家虚拟运营商签约的渠道门店有14家，与三家虚拟运营商签约的渠道门店有26家，与四家虚拟运营商签约的渠道门店有36家，与五家或五家以上虚拟运营商签约的门店有49家。

　　图四：社会渠道门店多家签约调查统计表

5、虚拟运营商同样热衷社会渠道

部分虚拟运营商如迪信通、红豆电信、话机世界、海航通信等除了在自有门店销售170卡外，还与大批社会渠道签约售卡。在131家虚拟运营商签约社会渠道合作门店中，销售蜗牛移动170卡的门店数量居首，为78家；销售分享通信170卡的门店有64家；销售迪信通170卡的门店有62家；销售天音移动170卡的门店有58家；销售远特通信170卡的门店有53家；销售爱施德170卡的门店有48家；销售中兴视通170卡的门店有44家；销售话机世界170卡的门店有32家；销售海航通信170卡的有29家；销售朗玛移动170卡的门店有19家；销售国美170卡的门店有17家；销售红豆电信170卡的门店有15家；销售银盛电子170卡的门店有12家；销售中邮普泰170卡的门店有11家；销售民生通讯170卡的门店有4家。

　　图五：社会渠道门店售卡类型统计表

6、社会渠道门店身份证识别仪配置率低

在131家与虚拟运营商签约合作的渠道门店中，仅有42家门店配置了身份证识别仪。

　　图六：社会渠道门店身份证识别仪配置率调查

7、多数社会渠道门店购卡前需用户出示身份证

在131家与虚拟运营商签约合作的渠道门店中，有102家渠道门店要求用户在购卡前必须出示身份证，有29家渠道门店不需要身份证亦可购买170卡。

　　图七：社会渠道门店购卡前需用户实名登记调查表

（二）消费者如何看待虚拟运营商业务情况调查

1、消费者开始逐步认识170卡

本次调查中，除了对虚拟运营商自有门店与社会门店进行实名制落实情况调查外，还在上述16个城市中访谈了827名消费者，涵盖出租车司机、酒店服务员、列车乘务员、学生、空姐、交警、治安人员、门卫、清洁工等人群。其中，359名消费者听说过170卡或虚拟运营商，468名消费者未听说过170卡或虚拟运营商。

　　图八：消费者对170卡的认知度调查表

2、消费者不认为170号段属于诈骗电话

在359名受访听说过170卡或虚拟运营商的消费者中，有325名消费者不认为170号段属于诈骗电话，有29名消费者表示不太清楚，有5名消费者认为170号段属于诈骗电话。

　　图九： 170号段是否属诈骗电话调查表

3、170号段使用率不甚理想

在359名受访听说过170卡或虚拟运营商的消费者中，仅有54名用户曾经使用或正在使用170卡，在827名总受访人群中占比极低。

图十：消费者使用170号段使用情况调查表

4、大品牌虚拟运营商社会接受程度高

在359名受访听说过170卡或虚拟运营商的消费者中，212人次听说过迪信通；168人次听说过蜗牛移动；132人次听说过海航通信；102人次听说过阿里通信；78人次听说过远特通信；65人次听说过国美极信；56人次听说过话机世界；42人次听说过苏宁互联；37人次听说过小米移动；25人次听说过其他虚拟运营商。

　　图十一：消费者虚商品牌认知度调查表

三、虚拟运营商实名制落实与渠道分析

（一）虚拟运营商线下渠道分析

目前虚拟运营商线下渠道主要分为自有渠道与社会加盟渠道两种。自有渠道多数为虚拟运营商主体企业固有传统渠道，例如迪信通、话机世界等，也有部分企业是在拿到移动转售牌照后的自建渠道，例如海航通信在海口海航大厦的自有营业厅以及红豆电信在部分门店自建的自有营业厅等；而社会加盟渠道则是虚拟运营商企业为了快速占领市场，在全国寻找到的“合作伙伴”。

1、社会渠道体系

（1）码号经营

多数虚拟运营商通过170号码体现自身的存在价值，这一点在重点发展线下渠道的转售企业中更加明显。由此，170号码成为了虚拟运营商连接社会渠道的桥梁。虚拟运营商企业多数为转型而来的民营企业，之前并未过多涉足通信领域。而社会渠道则不然，它们已经将码号销售的能力发挥至极致。

于是就有了社会渠道在码号经营上的分门别类，例如有的渠道商从虚拟运营商处批发来整段万号段，然后进行第二轮的转售，转售过程中将整号段区分开来，分为靓号、普号、带4或带2号码，通常情况下，靓号最为抢手，普号次之，带4或带2号码通常会被用作网站注册、验证、流量卡等业务。这样也就衍生出了各种单独做靓号、单独做普号、单独做带4或带2号码的渠道商。

除此之外，有的虚拟运营商将靓号单独划分出来，专门卖给只做靓号的大型渠道商，不仅收益明显，而且用户使用ARPU值极高，一举两得。而其他号码则选择在线上销售，尽管销售量略低，但是却可以保证用户ARPU值。在本次调查过程中，集中做靓号业务的在沈阳、济南、上海等地较为普遍；而做普号业务的在郑州、济南等地较为普遍；做带4或带2号码用以网站注册、验证、流量卡等业务的在深圳、广州等地较为普遍。

（2）渠道经营区域

虚拟运营商在获发移动转售试点牌照之时，都被圈定了开展试点业务范围，少则一个地市，多则上百个地市。尽管广东、浙江两地出卡量位居全国前两位，但是170号卡在当地销售情况并不理想。多数以上两地归属地的170卡除了部分在当地销售外，还被广泛销售到了全国各地，这一点正是因为多数170卡全国无漫游所致。

目前国内大型的渠道商中，以山东、河南两地为主要代表。山东、河南两地云集了全国半数以上的大型渠道商，国内10余家虚拟运营商的号卡主要通过山东与河南两地的代理商售出，并且此两地渠道商发展而来的用户较为真实，ARPU值极高，是虚拟运营商企业争相拉拢的对象。

而在全国渠道商体系中，除了中原地区的山东、河南较为强势外，东北三省、云贵川两个大区同样存在着有一定规模的渠道商。由于东北三省、云贵川两地传统运营商给予的资费稍稍高于全国平均水平，于是成就了虚拟运营商切入市场的大好时机。

（3）渠道各级分类

虚拟运营商社会渠道体系中，主要分为国代商、省代商、地市代理商、县级代理商、乡镇级代理商。尽管工信部要求虚拟运营商签约渠道禁止擅自委托下级代理商办理电话入网手续，但是似乎在当前市场约束力并不明显。有实力的渠道商还是会通过各种资源、人脉拿到国代商资格，除了部分自销外，大部分还是会委托第三方代理商第二次转售。于是，就有了各级渠道分类的产生。

究其原因，除了代理商实力因素外，还有对国家政策的把握、虚拟运营商代理政策的关注、长期的市场因素等多方面造成。虚拟运营商无法通过一己之力发展成千上万的一级末梢代理商，而国代商、省代商恰恰有这种人脉与资源，层层分销尽管压低了利润，但是却带来了更多竞争机会。由此，部分虚拟运营商也出现了频繁更换国代商的事件，在不断磨合与探索中，寻找到最优合作渠道商。

2、市场缺乏强有力品牌代理商

虚拟运营商选择各级代销的模式更多是一种无奈，如果在全国各地寻找一级末梢代理商，不仅管理成本巨大，而且物流成本几无解决可能。另外，当年的主流渠道商迪信通、话机世界、苏宁、国美等已经纷纷申请移动转售牌照成为虚拟运营商，优质的现有渠道商可谓凤毛麟角。

目前，国内除了汇杰互联、心龙达、亚飞达等极少数有一定规模、信誉、品牌知名度的渠道商外，多数渠道商各自为战，趋利易旗。部分代理商在拿到个别虚拟运营商优质资源后，如果有其他家提供同样优厚的代理政策，代理商多数会将手中销售的170卡取而代之，粘性极低。

有鉴于此，部分渠道商纷纷抱团，在主要地市、县级市场、乡镇级市场引入“合伙人”机制，一荣俱荣，一损俱损，增强与虚拟运营商企业在代理政策上谈判的话语权。在这一点上，汇杰互联与心龙达走在了国内前列。

据悉，仅汇杰互联、心龙达、亚飞达三家大型渠道商便占据了国内170号卡销售总数的近五成份额。尽管如此，市场依旧缺乏强有力的品牌渠道商，除了社会渠道商在自有渠道门面缺乏明显LOGO显示外，大众消费者对当前的渠道体系几无所知，多数前往的门店规模较小、无连锁效应，品牌认知度极低。

（二）虚拟运营商监管渠道商力度不足

在虚拟运营商自查自纠期间，多数企业下大力气整治社会渠道。例如，迪信通便运用全国26个分公司近3000家门店的覆盖优势，动员全集团两万员工在全国范围内开展实地自查自纠工作，建立了百万元奖金池，设立专业的巡查小组，对所有涉及转售业务的门店，进行不定期的明察暗访，加大检查力度，对于发现的非授权售卡渠道，未按照官方流程售卡的行为，立即处理。

海航通信则在所有社会渠道中下发授权牌，并统一配置了身份证识别仪，同期开放了7*24小时举报通道；远特通信开展了“渠道治理行动”，强化源头防范，对不使用“远盟”的签约渠道进行了解约处理；红豆电信则向代理渠道配发统一标识，要求渠道合作伙伴严格按要求实名开卡；话机世界则通过开发代理商系统实现对全国2万多家渠道的有效管理，从而确保用户入网实名制办理。

尽管如此，多数虚拟运营商的渠道门店依旧在销售无需身份证的非实名卡，一方面由于渠道商倒卖卡情况泛滥，一方面由于渠道本身并未配置身份证识别仪、联网识别设备等。可见，购卡前的身份验证并未受到各级代理商的重视，短期内改善存在一定难度。

当然，这种情况的出现虚拟运营商终难辞其咎。对自身线下渠道监管力度的缺失导致了当前如此尴尬的局面。除了极少数虚拟运营商对每家渠道商、各级渠道商注册工号统一管理外，多数虚拟运营商放任渠道体系乱象横生，寄希望于管理好个别国代商就能管理好整个体系的原则，出现问题后互相推诿，不肯承担主要责任，由此导致了整个虚拟运营商渠道体系的混乱局面。

（三）实名制难落实问题根源分析

1、小本经营渠道居多

本次调查中，发现无配备身份证识别仪，并且不清楚如何通过APP或其他联网设备进行身份验证的渠道商，多以夫妻店、报刊亭、杂货铺等小本经营的渠道居多。这类渠道商在170号卡销售之余，多有同时销售其他商品，毕竟单纯售卡利润过薄，无法养家糊口。于是，如果需要更多成本在身份识别上进行投入，则多数会选择不作为。

2、签约多家虚拟运营商的渠道商过多

同时签约多家虚拟运营商的渠道商过多，直接导致了所属虚拟运营商在辅助其配置身份证识别仪或其他联网设备时犹豫不决。以沈阳一家销售五家虚拟运营商170卡的代理商为例，这家代理商共代售蜗牛移动、国美极信、爱施德、远特通信、分享通信五家虚拟运营商170卡，由此导致上述五家虚拟运营商在为其辅助配置身份证识别仪时考虑再三，不论是直接购买，还是选择长期出租，多数虚拟运营商会给予渠道商一定比例的补贴，但是一旦发现此家渠道同时销售多家号卡便会暂时搁置，等待其他友商辅助配置。如此一来，最终导致这家渠道商在身份验证设备配置上一拖再拖，左右为难。

3、利益驱使

在本次调查中，尽管多数渠道商会坚持“无身份证不售卡”原则，但是一旦消费者出现加价情况，则会有相当一部分渠道商受到利益驱使，即便无身份证也会售卡。由于需要身份验证识别，部分代理商会将其他人真实的身份信息输入联网核验体系，从而顺利通过虚拟运营商身份验证初审，售卡成功。

4、身份识别系统频遭黑客攻击破解

依靠开发销售办理电话“黑卡”非法软件进行牟利的犯罪团伙大行其道，他们利用该软件非法破解运营商电话卡实名登记系统,既售卖软件又贩卖非实名登记的电话卡,造成大量“黑卡”流入社会。同时，部分黑客针对虚拟运营商推出的各类联网认证系统进行一对一破解，如果转售企业不及时升级，短则数小时，长则三四天便会破解企业身份识别系统。

5、虚拟运营商经验不足

由于多数虚拟运营商为跨界开展移动转售业务，前期试点期间对实名制问题认识不足，并且在2015年期间大肆冲用户量，导致存量用户中有大批虚假用户，加之前期离网率高，码号回收周期长等因素，虚拟运营商发展用户急于心切，最终形成恶性循环，对待实名制落实方面甚为消极，以为可以蒙混过关。但是在监管部门严查之时，前期问题短期内难以改观，只能寄希望于新增用户能够百分百实名入网。